国务院关于2024 年度中央预算执行和 其他财政收支的审计工作报告

国务院关于2024 年度中央预算执行和

其他财政收支的审计工作报告

——2025 年6 月24 日在第十四届全国人民代表大会

常务委员会第十六次会议上

审计署审计长侯凯

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告2024 年度中央预算

执行和其他财政收支的审计情况，请审议。

2024 年是新中国成立75 周年，是实现“十四五”规划目标任务

的关键一年。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地

区各部门*坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全

面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持稳中求进

工作总基调，严格执行十四届全国人大二次会议有关决议，全年

经济社会发展主要目标任务顺利完成，高质量发展扎实推进，新

质生产力稳步发展，改革开放持续深化，重点领域风险化解有序

* 本报告对省级行政区统称为省，副省级和地市级行政区统称为市，县区级行政区统称

为县，省市县统称为地区；中央一级预算单位统称为部门。

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有效，民生保障稳固有力，中国式现代化迈出新的坚实步伐。

——促进积极财政政策提质增效，推动经济回升向好。加大

财政支出强度，中央本级一般公共预算支出同比增长6.5%；发行

1 万亿元超长期特别国债，专项用于“两重”建设和“两新”工作，保

持对重点领域财力保障和对经济恢复支持力度。扩大地方政府专

项债券投向领域和用作项目资本金范围，新增专项债务限额3.9

万亿元，支持地方加大补短板力度。

——扎实推进重大项目，切实增进民生福祉。四大流域防洪

减灾骨干工程等总体进展顺利，一大批灾后恢复重建和防灾减灾

救灾能力提升项目按期建成。将城乡居民基础养老金最低标准每

人每月提高20 元，深入实施企业职工基本养老保险全国统筹，保

障养老金按时足额发放。持续改善义务教育学校基本办学条件，

义务教育发展更加均衡。大力支持新建和改造提升高标准农田，

新建项目中央补助水平提高至每亩2000 元以上。持续深入打好污

染防治攻坚战，美丽中国建设成效明显。

——有效防范和化解重点领域风险，新质生产力稳步发展。

一次性增加6 万亿元地方专项债务限额置换存量隐性债务，其中

2 万亿元已发行，基本置换完毕。明确地方政府融资平台退出标

准，平台数量进一步下降。稳妥推进地方中小金融机构改革化险。

加快完善数据基础制度体系，印发国家数据基础设施建设指引，

深入实施“东数西算”工程，大力培育全国一体化数据市场。

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——审计整改总体格局进一步巩固深化，审计“下半篇文

章”更加彰显权威高效要求。全面整改已形成分送转办、跟踪督

促、汇总报告的工作闭环；专项整改与多个责任部门建立健全贯

通协作机制，进一步形成整改合力；重点督办牵头承办部门进一

步压实责任，查办力度和反馈时效明显提升。至2025 年3 月底，

针对2023 年度审计查出问题已整改问题金额6540 多亿元，制定

完善规章制度1710 多项，追责问责4120 多人。

一、中央财政管理审计情况

2024 年，中央一般公共预算收入总量108844.06 亿元、支出

总量142244.06 亿元，赤字33400 亿元，与预算持平；中央政府

性基金预算收入总量15126.64 亿元、支出总量14711.77 亿元；中

央国有资本经营预算收入总量2359.42 亿元、支出总量2305.2 亿

元；中央社会保险基金预算收入总量3005.6 亿元、支出总量

2959.73 亿元，年末滚存结余85.58 亿元。国家发展改革委管理分

配中央预算内投资7000 亿元，其中安排中央本级支出1635 亿元，

对地方转移支付5365 亿元，主要投向建设现代化产业体系、新型

城镇化和乡村振兴、区域协调发展、推进国家安全体系和能力现

代化等8 个领域。

重点审计了组织财政收入、零基预算、转移支付、国有资本

经营预算、专项债券、中央决算草案等6 方面情况，发现的主要

问题：

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（一）组织财政收入不规范，政策落实不到位。审计税务和

海关部门税费征管等情况发现：一是征收“过头税费”等889.97 亿

元。28 省市税务部门向631 户企业等，多征收或提前征收耕地占

用税、增值税等税费及滞纳金331.89 亿元；14 省市地方政府通过

将无偿划拨土地变有偿划拨等方式，多收取土地出让收入等

558.08 亿元。二是未全面落实支持“两新”工作等减税降费政策。

全国2.1 万户符合条件企业未及时享受增值税留抵退税、专用设

备企业所得税税额抵免、固定资产加速折旧、先进制造业企业增

值税加计抵减等税费优惠2806.31 亿元。三是协同治税等不到位

造成726.6 亿元税费流失。至2025 年3 月底，税务与海关、财政、

自然资源等部门尚未建立有效的数据共享和利用机制，税务部门

内部对涉税数据关联分析不够协同，2021 年以来共少征企业所得

税、耕地占用税等税费724.23 亿元。16 个海关单位对进出口商品

归类、报价、原产地等审核不严，少征进口环节税或多退出口退

税2.37 亿元。

（二）财政支出固化问题仍较突出。主要是支出预算编制固

化，执行中也未及时据实调整，仍按历史基数等因素安排376.14

亿元。一是多安排国债发行手续费预算6.25 亿元。该手续费按照

“国债发行额×发行费率”安排预算，财政部于2024 年1 月将发行

费率下调20%至25%后，仍按下调前费率多安排预算6.25 亿元，

至年底才收回。二是未据实调减预算176.5 亿元。在中国储备粮

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管理集团有限公司、国家粮食和储备局实际无法完成2024 年储备

任务的情况下，财政部未及时据实调减储备贷款利息和费用补贴

预算176.5 亿元，至年底全部结转。三是超项目建设进度下达中

央预算内投资192.86 亿元。国家发展改革委未充分考虑项目建设

进度和年度资金需求，向跨年度实施的318 个项目一次性下达

166.38 亿元；向结转12.75 亿元的2 个项目继续下达26.48 亿元。

上述320 个项目至年底结转148.06 亿元。四是按已失效规定安排

高校肉食补贴等5308.92 万元。中央高校预算拨款制度自2015 年

改革后，不再包含用于学生的“高校肉食补贴”等支出，而财政部

2024 年仍向7 所高校安排此项补贴等5308.92 万元，其中4607.48

万元用于教职工体检等。

（三）部分转移支付管理不严格，资金分配未充分体现政策

导向。共涉及财政部管理的17 项转移支付和国家发展改革委管理

的32 项投资专项。一是3 项转移支付的补贴标准偏低或分配因素

未及时调整等，影响实效性。如“地膜科学使用回收资金”转移支

付，旨在推广2 种新型农用地膜，补贴标准分别为每亩30 元、60

元，与抽查地区使用新型地膜每亩增加的50 元、140 元成本差距

较大，农户使用意愿不高。各省2025 年3 月上报完成数仅为推广

任务的65.8%。二是4 项转移支付和2 项投资专项分配存在人为

调整、重复分配等情况，影响准确性。如财政部、工业和信息化

部分配“电信普遍服务补助”时，自行增加“规模控制系数”分配因

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素，向2 省少分配2715.64 万元，向另2 省多分配2715.64 万元。

三是4 项转移支付和18 项投资专项绩效评价运用不充分等，影响

客观性。如财政部依据3 年前的绩效评价结果，分配2024 年“农

村环境整治资金”，若按应依据的2023 年绩效评价结果测算，7

省多分配1815.23 万元；国家发展改革委评价“粮食等重要农产品

仓储设施”投资专项时，未完整掌握其中“支持新建仓容规模”指标

实际完成情况，却将该指标评为满分。四是8 项转移支付和24 项

投资专项未按规定时限下达，影响时效性。如“黄河流域生态保护

和高质量发展专项奖补”在全国人大批准后289 天才下达，远超

30 天的规定下达时限。

（四）国有资本经营预算编制不完整、分配不细化。至2024

年底，财政部尚未将15 个部门所属112 户一级企业纳入国有资本

经营预算，按利润10%的收缴比例测算，少收国有资本收益2.28

亿元。抽查已纳入预算的9 户央企近2 年获批的115 亿元发现，

有8 户11 个项目的63.5 亿元存在财政笼统切块分配、企业按切

块拼凑申领的问题，执行中48.33 亿元被挪用或闲置。其中33.5

亿元未明确具体项目及实施内容，而是笼统按照战略性产业发展

等支出方向切块分配。个别企业为获得切块资金，连续2 年通过

虚增项目投资额、拼凑项目等方式申领预算8 亿元，至2024 年底

全部用于理财等。

（五）对地方专项债项目全周期监控不严，未及时发现和纠

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正地方管理使用中的问题。审计9 省地方专项债券管理使用情况，

发现各类问题金额1325.97 亿元，主要情形：一是9 个地区违规

举借20.29 亿元。主要用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。

二是7 省虚报支出完成情况464.35 亿元。财政部地方专项债券监

测系统缺乏不相容职责分离等机制，一个人即可完成自填、自审、

自报等关键步骤，对上传支出凭证的真实性审核也不严格，7 省

借此漏洞等虚报支出完成情况。如福建光泽县在未发生支出的情

况下，将2 张明显虚假的凭证上传至专项债券监测系统，虚报2

个项目支出1.15 亿元。三是92 个地区挤占挪用651.8 亿元。主要

用于“三保”、偿还国企债务等。四是70 个地区闲置或损失浪费

189.53 亿元。主要由于超需求发行债券、前期准备不充分、政策

变化终止实施等，其中21.57 亿元已产生利息1.29 亿元。

（六）中央决算草案等部分事项编制不准确。

1．少计债务还本和付息支出8067.19 万元。财政部在全国人

大常委会批准2023 年中央决算后，才清算出中央财政垫付、地方

财政已归还的国债本息8067.19 万元，只能延至2024 年冲减中央

财政垫付本息，导致2023 年多计8067.19 万元，相应2024 年少

计8067.19 万元。

2．少收回政府投资基金本金4.92 亿元。至2024 年底，财政

部应收回未收回2022 年4 月以来，对“国家科技成果转化引导基

金”子基金的投资本金4.92 亿元。

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3．错列科目54.59 亿元。主要有2 笔业务：一是财政部将应

列入政府性基金预算的“超长期特别国债溢价发行收入”53.71 亿

元，错列入一般公共预算的“其他收入”；二是财政部将应列入“机

关商品和服务支出”科目核算的国家发展改革委8823 万元中介咨

询费等，错列入用于核算物资储备、设备购置等的“机关资本性支

出”科目。

4．中央政府综合财务报告少计股权投资10.72 亿元。7 户央

企将财政部2023 年注入、应列入“实收资本”科目核算的10.72 亿

元资本金，错列入“其他应付款”等科目核算。财政部对此未及时

纠正，并因此在2023 年中央政府综合财务报告中，少列中央股权

投资10.72 亿元。

二、中央部门预算执行审计情况

重点审计了42 个部门及所属244 家单位2024 年收到的财政

预算拨款6199.57 亿元，发现各类问题金额281.46 亿元。其中部

门本级20.1 亿元（占7%）、所属单位261.36 亿元（占93%）。对

照以前年度审计情况，中央部门违纪违规问题向所属单位转移下

沉的趋势尚未根本改变。主要是：

（一）公益性社会组织等偏离定位违规获取收入问题突显。

从审计情况看，部门所属的协会学会、基金会、文化出版等单位，

较之以往审计的中介、培训等单位，违规获取收入的手段更多样、

性质更严重。一是11 个部门的12 家协会学会等，通过在论坛中

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为企业品牌推介等不当获取收入3.08 亿元。二是3 个部门的4 家

基金会，打着慈善旗号营利等3.41 亿元。三是9 个部门的13 家

文化出版单位，通过贩卖书号版面、搞有偿新闻等谋利9879.29

万元。

（二）创建示范和评比表彰活动清理优化成果尚不巩固。按

照中办、国办关于清理优化创建示范和评比表彰活动的要求，10

家所属单位自2024 年3 月以来，已停止举办违规开展的评比表彰

活动。此次又发现，11 个部门和60 家所属单位通过违规开展活

动收费1.88 亿元。从审批程序看，9 个部门和52 家所属单位的

100 个活动未经审批或规避审批。如农业农村部所属中国农业电

影电视中心在专项清理后，通过把奖项中的“示范”、“典型”等敏

感词改为“领跑”等方式，继续违规开展3 项活动。从经费来源看，

1 个部门和29 家所属单位在44 个活动中乱收费乱摊派1.88 亿元。

如中国人民银行所属北京国家金融科技认证中心2018 年以来，会

同2 家省分行，强制要求5655 家商业银行网点参评“服务达标认

证”，并收费3152.11 万元。从评选质量看，3 个部门和6 家所属

单位在8 个活动中搞全员得奖、为资质较差者放宽评审条件等。

如中国气象局主管监管的6 家单位2021 年以来，违规开展创建示

范活动，在收取1322.1 万元认证费后，向全部申报的44 个农产

品授予“气候好产品”、“生态气候优品”等称号。

（三）违反中央八项规定及其实施细则精神。主要是8 家所

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属单位存在“享乐主义”、“奢靡之风”，涉及金额1819.43 万元。有

的高价租赁娱乐场所，如中国科学院所属空天信息创新研究院下

属公司2023 年8 月以来，支出153.27 万元租赁一处344 平方米

的房产，用于员工活动和商务接待。有的办公用房严重超标，如

中国人民银行所属中国金融电子化集团下属公司仅有10 名员工，

租赁办公用房面积却为3937.03 平方米，人均393.7 平方米。

三、重大项目和重大风险审计情况

重点审计了防洪减灾重点工程、灾后恢复重建和防灾减灾能

力提升、“两重”建设和“两新”工作、数据资源和公共资源交易平

台等重大项目，重点关注了地方政府债务、金融等重大风险。

（一）防洪减灾重点工程审计情况。审计的长江、黄河、淮

河、海河四大流域，因部分项目尚未明确任务清单、具体措施和

时间节点，均存在重点任务推进缓慢的问题。长江流域的重点任

务之一是洲滩圩垸退出与整治，但中下游350 个洲滩圩垸退出与

整治工程，至2024 年9 月底逾期未开工，2020 年以来发生各类

险情1075 次。黄河流域的重点任务之一是修建拦沙水库，但上中

游计划新建的3 座水库，目前仅1 座开工，使得下游部分河段泥

沙持续淤积，行洪能力不断下降，其中三湖河口段主河槽面积4

年缩减23%。淮河流域的重点任务之一是增强上游高落差区的调

蓄能力，但应于2025 年前新建的8 座大型水库中，有3 座仍处于

论证阶段，相关地区遇洪水只能启用蓄滞洪区承接。海河流域的

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重点任务之一是河道疏浚清淤，但应于2015 年底前完成疏浚清淤

的594 个行洪河段中，有264 个至2024 年9 月底尚未完成。

（二）灾后恢复重建和防灾减灾能力提升审计情况。2023 年

增发的1 万亿元国债中，有3527 亿元投向灾后恢复重建和提升防

灾减灾能力等3 大领域。审计13 省2066 亿元发现，一是324 亿

元下达后闲置或被挤占挪用。10 省将应于2025 年至2028 年完工

的115 个项目的建设资金需求，违规按2024 年当年项目申报并获

批，超需求多获得的267 亿元国债资金一经下达即闲置。其中3

省为完成支出考核，将31 个项目的48 亿元超进度拨付至施工等

单位后沉淀。13 省违反专款专用等规定，将57 亿元挪用于偿还

贷款本息、“三保”或非国债范围项目。二是项目建设管理不严。

12 省的120 个项目存在未按规定招标、招标时违规设置限制性条

款、中标后违法转分包等问题，涉及金额83 亿元。9 省50 个项

目存在偷工减料、擅自调减建设内容、降低建设标准等问题。

（三）“两重”建设和“两新”工作重大项目审计情况。中

央财政于2024 年发行1 万亿元超长期特别国债，其中7000 亿元

用于“两重”建设、3000 亿元用于“两新”工作。审计发现，部分资

金分配使用不够规范和严格：申领环节有37.91 亿元被虚报套取

等，如厦门大学将价值169.61 万元的体育馆跑步机、杠铃等设备，

搭车纳入“先进教学及科技设备”清单申报并获批。分配环节有

7236.85 万元被超需求安排，4 个项目既获得地方财政安排的2.18

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亿元专项债券，又获得“两重”建设和“两新”工作资金1.95 亿元，2

个渠道合计获取资金比4 个项目总投资还多7236.85 万元。使用

环节有153.68 亿元被虚列支出或挤占挪用，6 省通过以拨代支等

虚列支出83.08 亿元，4 省将70.6 亿元挪用于“三保”或其他项目支

出。少数企业涉嫌骗补，如云南5 户家电销售企业，利用审核部

门不核查商品物流信息等漏洞，通过安排员工及亲朋到店刷卡但

不交付实物、再全额返现等手段，虚开大量销售发票、交易凭证

等，以此骗领家电以旧换新补贴171.21 万元。

（四）数据资源利用和公共资源交易平台运行审计情况。重

点审计的18 省市主要存在2 方面问题：一是数据资源底数不清、

共享应用存在梗阻。至2024 年底，9 省市1091 个政府部门的信

息系统未按要求编制政务数据目录，9717 个政府部门已编制的数

据目录因未关联信息系统、未注明共享条件等，不符合规范要求，

降低数据赋能作用。6 省市的147 个数源部门以各种理由拒绝其

他部门正当共享申请，或提供已过时失效数据等共计577 项。5

省市的134 个用数部门375 个服务事项“应用未用”相关数据，相

关地区在办理公积金缴存、中小学入学等民生事项时，仍需提交

纸质材料或手工填报上传10 余项证明材料，影响群众获得感。二

是公共资源交易平台体系不健全、监管不严格、收费不规范。在

平台整合共享方面，5 省130 个县级平台未按要求整合至市级，

其中7 县还违规新设7 个平台。部分平台对专家信息共享不充分，

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一方面地方难以获取异地优质专家资源，另一方面造成“污点”专

家继续参评。如天津有43 人2021 年至2024 年5 月被住房城乡建

设、财政等部门处罚期间，仍参与了其他部门292 个项目评标。

在平台监管方面，5 省6 个平台交易审查不严，363 项交易存在违

规设置不合理限制性条件等问题，加剧行业垄断。7 省10 个平台

和8 省部分行政监督部门未有效监测线上交易，部分项目涉嫌围

标串标。4 省5 个平台对存在国有资产挂牌价格畸低等异常交易

情况的70 个项目，未按要求向行政监督部门报告，相关国有权益

面临损失风险。在服务收费方面，9 省47 个平台借助行政垄断地

位，直接或协助第三方企业违规收费等7.47 亿元。如吉林省平台

2022 年至2024 年5 月，违规允许其建设厂商向在该平台开展电

子保函业务的金融机构，按收入45%至50%的比例收取分成

2196.3 万元。

（五）重大经济领域风险审计情况。

1．地方政府债务风险。重点审计的9 省2023 年3 月以来，

仍存在违规新增隐性债务的行为，主要用于政府投资、偿还债务、

补充财力等。5 个地区指定国企垫资建设、承诺由财政资金偿还

等，新增政府隐性债务59.09 亿元。如山东临沂市兰山区2023 年

3 月以来，指定区属国企垫资16.01 亿元建设高校分校区，因财力

不足，部分工程已停工。11 个地区15 户融资平台等通过发行非

标金融产品、借款等方式，向1600 多人、45 家公益组织和村集

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体融资，新增隐性债务1.5 亿元。如福建晋江融资平台2024 年9

月以来，向慈善总会、见义勇为协会等省内9家公益组织借款15.02

亿元，部分用于政府投资项目等形成隐性债务。此外，17 个地区

的18 户融资平台等国企借用多个村民、村集体等名义，违规归集

各类涉农贷款46.66 亿元，用于偿还自身债务本息等；6 个地区通

过直接修改债务台账、将政府债务转为企业债务、以新债垫还旧

债等方式，虚假化解政府债务23.2 亿元。

2．金融风险。从7 家商业银行审计情况看，金融风险正在有

效缓解和管控，风险总体可控，但仍存在一些薄弱环节：6 家银

行2022 年以来，违规向“四证”不全等房地产项目发放开发贷款等

共计209.68 亿元。7 家银行在支持房地产中长期转方式中，未严

格落实有关部门关于区分房企整体风险与房地产项目风险等要

求，放款时仍将房企整体风险作为评价单个项目授信的重要条件。

5 家银行对账户资金异常流动监管不力，11 家地方融资平台借机

向公众集资247.43 亿元，主要用于偿还存量债务等，所承诺保底

年化收益最高达12%，使债务风险向涉众领域外溢。

四、重点民生资金审计情况

重点审计了教育、养老、高标准农田、惠农补贴等4 项资金

及相关政策落实情况。

（一）义务教育学校基本办学条件建设相关资金审计情况。

紧扣国家20 项保基本“底线要求”和进一步补短板要求，重点审计

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的11 省159 县6831 所义务教育学校中，有2429 所仍存在薄弱环

节。一是保基本已有成果未巩固。123 县1668 所学校2018 年以

来上报达到“底线要求”后再度失守，有的教学楼或学生宿舍存在

质量隐患，有的未配备开水供应设施，有的一铺多人或大通铺，

有的水厕或无害化旱厕设置不达标。二是补短板应补未补与过度

建设并存，“苦乐不均”。108 县1038 所学校基本办学条件短板应

补未补，有的教室漏雨；有的电脑报废后未再配备；有的因食堂

无处摆放餐椅，学生长期站立用餐。93 县519 所学校超需求过度

建设，其中15 县在未补齐短板的情况下，投入1.67 亿元搞形象

工程等。如四川达州市通川区在1 所农村学校未补齐学生宿舍和

餐厅短板的情况下，却于2021 年花费382.07 万元为另1 所中学

购买单价超过1 万元的黄葛树、银杏等190 株。山西怀仁市在5

所农村寄宿制学校未补齐淋浴设施等短板的情况下，2021 年至

2023 年花费238.91 万元为2 所县城学校修建假山、凉亭等景观工

程或安装彩灯等亮化工程。三是相关资金和项目管理薄弱造成“问

题校园”。110 县通过直接挪用、虚列支出等手段侵蚀补短板资金

40.89 亿元，有的用于偿还政府债务，有的用于平衡预算，有的用

于修建教师办公楼等。100 县的909 个补短板项目管理薄弱，有

的消防设施未配齐，有的验收走过场。

（二）养老保险基金审计情况。重点审计了25 省企业职工、

机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险基金4.14 万亿

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元，发现各类问题金额601.61 亿元。一是重点人群297.43 万名漏

保脱保等。其中：23 省的困难群体、灵活就业人员等47.7 万名应

保未保；21省的249.73万名失地农民养老保险缴费补贴应补未补。

二是22 省未清理不符合全国统筹要求的“小政策”，不当增加基金

支出责任187.53 亿元。其中：9 省在国家统一的养老保险待遇项

目清单外，自行保留“取暖费”等16 个待遇项目，导致基金2022

年至2024 年多支出167.23 亿元；20 省违反“对全国统筹前一次性

缴纳保费的条件不符人员，由基金和地方按比例承担其统筹后增

加的待遇支出”等规定，将统筹前条件不符的26.36 万人在统筹后

增加的59.41 亿元待遇支出，全部由基金买单，比基金按承担比

例多支出20.3 亿元。三是414.08 亿元被挤占挪用或骗取套取。13

省将406.26 亿元城乡居民养老保险基金等，挪用于“三保”支出、

偿还政府债务等。16 省90 家中介2009 年至2024 年，通过伪造

劳动合同、仲裁书等方式，帮助2 万多名条件不符人员违规参保，

以基金损失为代价，换取中介或个人谋利。如哈尔滨市阿城区一

中介2019 年以来，长期向4 名公职人员行贿，通过在材料审核、

劳动仲裁等环节造假，至少为不符合条件的271 人违规办理参保，

预计形成基金支出损失1.15 亿元，该中介至少获利400 万元。25

省的2.83 万名职工通过提供虚假病历或篡改档案提前退休等方

式，违规领取养老待遇5.19 亿元，如山西蒲县疾控中心一职工的

人事档案有14 处涂改，“1 岁工作、22 岁退休”仍层层过审后“退

— 17 —

休”，一边领取养老金累计69 万元，一边又在新单位工作取酬。

（三）高标准农田建设相关资金审计情况。重点审计了20 省

101 县高标准农田建设相关资金692.61 亿元。发现的主要问题：

一是数量不实。41 县将以前年度已建成地块重复上报，87 县将未

建成地块甚至非耕地直接虚报。二是质量不高。74 县选址在自然

保护区、重金属污染区等法律限禁或不具备耕作条件区域；部分

高标准农田建设中随意缩减建设内容、擅自降低用料标准等，或

未与骨干渠系连通等无法正常灌溉。山东曲阜、邹平2县“造盆景”，

在水源充足区域新建的32 口机井，部分蓄水期深藏水中成为“水

中井”；在远高于河面的地方新建11 座泵站，建成后无法取水成

为“悬空泵”。三是管护与利用不力。35 县相关水利设施损毁等，

最长已停用4 年，影响生产灌溉；73 县的45.34 万亩被用于种植

花卉等非粮作物、撂荒，或被公路等非农建设项目占用。

（四）惠农财政补贴审计情况。审计20 省共发现问题金额

46.65 亿元。一是16 省175 县截留挪用41.64 亿元，用于偿还当

地政府债务、发放公职人员工资等。至2024 年6 月底，拖欠相关

地区农户补贴资金平均1 年，最长9 年。二是16 省104 县不法人

员恶意骗取4.78 亿元。农机购置领域是骗补行为的多发区，主要

是有关部门对农机售价、申领农户身份的真实性审核不严，为不

法企业通过虚开销售发票、冒用农户信息等手段，骗取农机购置

补贴留下操作空间。三是3235 名基层干部虚报冒领2329.66 万元。

— 18 —

乡村基层干部是补贴信息审核上报的第一道关口，有的借职务便

利虚报冒领。如甘肃宕昌县狮子乡财政所原所长吕某2018 年以

来，编造80 多户农户信息编入补贴发放名单，并伪造签字累计冒

领补贴等400 余万元，用于赌博等。

五、国有资产管理审计情况

按照中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有

资产管理情况制度的意见》和全国人大常委会《关于加强国有资

产管理情况监督的决定》，在部门预算执行、国企国资、金融等审

计中，持续关注企业、金融、行政事业、自然资源资产等4 类国

有资产管理使用情况。

（一）企业国有资产审计情况。至2023 年底，重点审计的

13 户央企账面资产总额28.84 万亿元、负债总额19.55 万亿元、

国有资本权益5.45 万亿元，平均资产负债率67.79%。发现的主要

问题：

1．会计信息不实。8 户央企因财务报表合并范围不完整、往

来款项违规出表等，少计资产1442.37 亿元、少计负债1635.84 亿

元。10 户央企通过不依据实际完工或履约进度核算、违规计提减

值折旧等方式，造成收入不实81.38 亿元、成本费用不实186.32

亿元、利润不实133.1 亿元。

2．项目投资管控不力。11 户央企的45 个项目因违规决策、

前期论证不充分等，不当增加投资成本等44.16 亿元；6 户央企的

— 19 —

45 个项目因违规施工、违法占地等，发生事故或被拆除等形成损

失37.1 亿元；8 户央企的26 个项目运营未达预期、科研任务未按

期结项等，涉及计划投资841.1 亿元。

3．资产资金管理薄弱，使用绩效不佳。主要表现在3 方面：

一是资产闲置浪费。5 户央企未采取有效盘活措施等，143.2 亿元

资产和57.69 万平方米房屋、土地闲置。二是违规转让出借。10

户央企违规转让或低价销售资产资源等，不当让利或形成损失风

险30.65 亿元；6 户央企违规出借字号、商标、资质、代理权等。

三是资金管理不严。8 户央企违规垫付出借资金或提供担保等

607.4 亿元，形成损失风险82.45 亿元；7 户央企违规套取挪用银

行贷款、无充分依据对外支付等265.73 亿元。

（二）金融企业国有资产审计情况。重点审计的2 家政策性

银行和3 家国有保险公司，至2023 年底资产总额26.22 万亿元、

负债总额24.74 万亿元，净资产收益率0.14%到13.27%。还审计

了7 家商业银行金融政策落实情况。发现的主要问题：

1．服务国家战略及实体经济数据不实。4 家金融机构多报保

险保障金额、政策性贷款规模等5084.37 亿元。如中国农业发展

银行2021 年将实际投向罐头加工基地等的37.66 亿元贷款，违规

纳入生猪贷款统计范围。中国人寿保险（集团）公司通过违规扩

大统计范围等方式，多报2023 年度服务实体经济规模920.32 亿

元。

— 20 —

2．违规掩盖处置不良资产。中国农业发展银行、中国进出口

银行在借款人实际已资不抵债、贷款欠息超90 天等情况下，未按

规定将符合认定标准的193.8 亿元贷款下调为不良。3 家地方中小

银行至2024 年底，采取延长还款期限、调整还款计划等方式掩盖

不良318 亿元，还原后实际不良率达2.77%，远高于全国同类银

行平均水平。

3．违规放贷揽储问题突出。如中国农业发展银行2020 年11

月至2024 年疏于审核，向编造虚假资料等条件不符的270 户企业

发放贷款；中国进出口银行2022 年5 月以来，以存贷挂钩等违规

方式揽储，存贷利差增加企业融资成本。

（三）行政事业性国有资产审计情况。在部门预算执行及所

属单位财务收支等审计中，重点关注了此类资产管理使用情况。

发现的主要问题：

1．基础性管理工作存在薄弱环节。主要表现为资产底数不清、

使用绩效低下甚至长期闲置等，共涉及16 个部门。其中：8 个部

门少计漏记7953.36 平方米房产、4.39 亩土地、1328 项专利权等

无形资产、20.35 万件文化资产。10 个部门的22.5 万平方米房产

和1251.47 亩土地等，使用绩效不高或长期闲置。

2．违规处理处置资产。主要表现为被非法侵占、无偿或低价

出租出借等，共涉及15 个部门的5.21 万平方米房产、1715 台设

备等。如有的部门的2 名职工利用管理部内公房的职务便利，通

— 21 —

过虚构身份、伪造无房证明等方式，为本人或亲属侵占了2 套公

房。

3．截留套取挤占挪用资金资产等。共涉及8 个部门的6432.68

万元。如有的部门2010 年未报经审批，将无偿划拨取得的1 处土

地使用权，自行转让给外部企业，取得土地转让收入3000 万元。

至2024 年底仍存放在下属企业，未按规定上缴国库。

（四）国有自然资源资产审计情况。对16 名领导干部开展自

然资源资产离任（任中）审计，对长江流域生态保护情况进行了

审计，发现的主要问题：

1．部分地区生态保护属地责任未压实。主要表现为3 方面：

一是保护措施粗放，一些地区虽制定了重点生态工程实施方案，

但未细化分解至年度任务滚动推进，缺乏有效约束；一些地区对

水源区污染治理治标不治本，主要依靠长期投放大量化学药剂的

临时性措施，超标问题未根本解决；一些地区长期采用简单填埋

方式处理磷石膏，对填埋地区的地下水和土壤等造成污染。二是

虚报任务完成量，如一些地区2021 年至2023 年上报已完成的

2273.96 万亩种草造林等国土绿化面积中，有145.23 万亩为虚报，

虚报率6.39%，实际上2021 年、2022 年均未完成国家下达的相关

绿化任务。三是未正确处理开发与保护的关系，如一些地区2009

年以来，违规批准45 户企业在81 个采煤沉陷区治理项目中露天

采煤，目前已形成2.7 万亩的48 个巨型深坑；一些地区2021 年

— 22 —

至2024 年在重点生态环境区域，超限额新增焦化、电石等高耗能

高排放产能820 万吨，违规占用4.56 万亩基本草原，上马365 个

风电、光伏等项目。

2．长江流域透支的生态环境未得到全面保护和修复。主要表

现在2 方面：一是“化工围江”仍未全面破解。部分省市落实化工

园区和化工企业“两张清单”制度打折扣、搞变通。6 省擅自降低标

准，将71 个不合格园区通过认定取得“路条”；6 省缩减摸排范

围等，至少1243 户化工企业应纳未纳入清单管理。6 省违规在清

单外园区新建166 个化工项目；6 省390 户清单内企业未按要求

持证排污，或在关闭搬迁后未按规定开展土壤环境状况评估等必

要措施，影响腾退土地后续安全利用。二是生态补偿机制建立和

重点治理任务推进中存在短板。沿江11 省市中，有4 省市还未按

要求建立干流横向生态补偿机制，影响上游地区改善水质的积极

性。长江“双肾”鄱阳湖、洞庭湖治理任务推进不力，鄱阳湖计划

总投资120.3 亿元的134 个生态整治项目，实际完成投资仅占计

划总投资的7.5%，其中51 个逾期未开（完）工；洞庭湖的蓄滞

洪区自2014 年以来违规开工建设或批复54 个化工园区等，并有

5 处存在重大污染隐患的化工厂房等一直未迁出。

六、重大违纪违法问题查处情况

2024 年5 月以来，审计共发现并移送重大违纪违法问题430

多起，涉及1400 多人、630 多亿元。主要有以下特点：

— 23 —

（一）重点领域和关键岗位腐败易发多发。金融、国企、能

源等权力集中、资金密集、资源富集领域仍是腐败重灾区，一些

不法分子“靠什么吃什么”，在党的十八大后仍不收敛不收手。如

国企上海信谊天一药业公司原总经理周某等人，在2020 年至2023

年间，未经集体决策和公开招标，利用负责商业谈判、合同审批

的职务便利，审批决定引入18 户民企进行药品推销，并以国有资

金支付其中7 户推广费8300 多万元，周某等人收受这些民企实控

人贿赂2000 多万元，用于个人理财、消费等。

（二）一些民生领域乱象影响群众幸福感获得感。从审计情

况看，医疗、教育、养老等领域群众身边腐败问题多发，“蝇贪蚁

腐”、“小官大贪”禁而不绝；一些不法团伙利欲熏心，为牟取个人

或小团体利益严重冲击社会秩序和民生底线。如山西一不法团伙

2012 年以来，先以股权收购、产品包销等方式获得少数原料药控

制权，再通过市场垄断、高额分成等控制成品药生产企业，以此

大幅抬高药价，共牟取暴利数十亿元，严重侵蚀医保基金和患者

权益。

（三）新型腐败和隐性腐败花样翻新。有的借案件查办进行

权力寻租，或搞政商“旋转门”、“逃逸式辞职”；有的在正常业务

中层层嵌套，增加穿透式监管难度；有的以市场手段作伪装披上

腐败“隐身衣”，或以他人代持设置行贿受贿“隔离带”。如一省证

监局原局长凌某等人2011 年以来，伙同3 户企业实控人，先在上

— 24 —

市前借用亲属账户“卡点”突击入股，并采取银行票据背书转让等

非现金、非常规转账方式隐匿入股资金来源，再在上市中为3 户

企业提供辅导备案、上市保荐，上市后凌某等人将购买的原始股

已累计减持套现数亿元，且获利资金长期存放他人账户，只在使

用时才转入个人名下。

七、审计建议

做好今年经济工作，关键是深入贯彻习近平经济思想，深刻

理解和把握党中央提出的5 对“必须统筹好”的重要关系，推动经

济实现质的有效提升和量的合理增长，为实现“十五五”良好开局

打牢基础。结合审计发现的问题，建议：

（一）加强宏观调控政策协调配合，增强政策合力。一是要

推动更加积极的财政政策持续用力、更加给力。财政收入方面要

严格依法治税，规范组织收入行为，全面落实支持“两新”工作等

减税降费政策，大力整治征收“过头税费”、乱收费乱罚款等问题，

营造良好营商环境；依法加强税费征管，堵塞制度漏洞，做到应

收尽收。财政支出方面要优化支出结构，更加注重惠民生、促消

费、增后劲；更加科学安排和有效使用“两重”建设和“两新”工作

资金，“两重”建设项目要更加聚焦重点领域和关键环节。二是实

施好适度宽松的货币政策。适时降准降息，综合运用多种货币政

策工具，保持货币信贷总量合理增长；激励商业银行加大对科技

创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持；督促

— 25 —

政策性银行坚守定位和主责主业，发挥好政策性贷款引导作用。

三是提高政策的协同性。加强财政、货币政策与其他民生、产业、

区域等政策的协调配合，政策出台前要充分征求意见，落实好部

门间协商反馈机制，防范合成谬误、分解谬误。

（二）深化经济重点领域改革，加快推动标志性改革举措落

地见效。一是深化财税体制改革。深入推进零基预算改革，打破“基

数”观念和支出固化格局；进一步健全完善转移支付评估调整机

制；逐步扩大国有资本经营预算编制范围，提高分配精准性。二

是完善国有企业治理制度。优化国有经济布局，督促国有企业突

出主业、聚焦实业，加快建立国有企业履行战略使命评价制度；

健全细化并严格落实“三重一大”决策和执行机制，对违规决策造

成严重后果的要提级追责、穿透治理。

（三）有效防范化解重大经济风险，牢牢守住不发生系统性

风险底线。一是进一步加强政府债务管理。做好超长期特别国债

与其他中央财政资金、地方政府专项债券资金的统筹衔接，加强

对地方专项债券的穿透式监管，严格审核地方化债成效，动态调

整债务高风险地区名单。二是积极防范重点领域风险。压实地方

主要领导的风险处置责任，统筹化解房地产、地方债务和地方中

小金融机构3 类风险，防止风险交织传导；强化央地监管协同，

保持对非法集资等涉众风险的高压严打态势。

（四）践行以人民为中心的发展思想，更好保障和改善民生。

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一是加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系。督促有关地方

巩固好保基本成果，补齐基本办学条件短板，防止超需求超标准

建设，及时消除“问题校园”隐患。二是加强对养老保险基金的统

筹管理。督促地方摸清重点人群参加养老保险及资金缺口情况，

统筹财力逐步解决；清理规范“小政策”，严厉打击不法中介欺诈

骗保等行为。三是坚持不懈抓好“三农”工作。强化高标准农田全

流程管控，探索建立建档立卡管理机制，分类稳妥纠正种植非粮

作物、用于非农建设等问题。加快建设惠农补贴数据库，完善“一

卡通”平台功能，提升补贴发放的及时性、精准性。

（五）深入推进党的自我革命，严格落实中央八项规定精神。

一是坚定不移惩治腐败。把中央八项规定作为铁规矩、硬杠杠，

深入推进风腐同查同治；坚持以政治监督为统领，各类监督贯通

协同，深化经济责任审计结果运用。二是推动党政机关习惯过紧

日子。要把过紧日子作为习惯和常态，严格限制新建、修缮和装

修楼堂馆所，切实加强对部门所属单位的监督管理，严控财政供

养人员规模及编制外人员经费支出。三是增强财经纪律执行刚性。

对违反财经纪律负有责任的人员要依纪依规严肃问责，大力纠正

把违反财经纪律问题视为单位行为而忽视追究个人责任的倾向。

本报告反映的是此次中央预算执行和其他财政收支审计发现

的主要问题。对这些问题，审计署依法征求了被审计单位意见，

出具了审计报告、提出了整改要求；对重大违纪违法问题，依纪

— 27 —

依法移交有关部门进一步查处。有关地方、部门和单位正在积极

整改。审计署将持续跟踪督促，年底前报告全面整改情况。

今年是“十四五”规划收官之年。审计机关将更加紧密团结在

以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特

色社会主义思想为指导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚

决做到“两个维护”，不断深化和自觉运用党对审计事业的规律性

认识，更加自觉接受全国人大及其常委会的监督，以高质量审计

监督护航经济社会高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国

建设、民族复兴伟业作出新的贡献！

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