彭博社：
随着美国总统唐纳德·特朗普对来自盟友和敌人的进口产品提高关税，两党内部越来越支持赋予国会更大权力监督对外贸易。总统或许自诩为“关税专家”——但国会山认为，国会可以通过行使批准对外国商品征收新关税或增加关税的权力来遏制特朗普的保护主义本能。
批评特朗普“牛撞瓷器店”做法的人应该谨慎行事。从历史上看，大多数参议员和众议员都热衷于提高进口壁垒，而不是更自由的贸易。他们不太可能支持更加开放的美国经济。
国会的保护主义倾向可以追溯到美国建国初期。宪法授权立法机构对进口商品征税，而1789年的第一届国会就积极行使了这项权力。它制定关税既是为了增加收入，也是为了提高进口商品的成本，从而保护美国生产商。每双50美分的关税使得进口靴子与美国制靴匠用美国生皮制作的靴子相比缺乏竞争力，而美国制靴匠中的许多人在费城设有作坊。每磅16美分的靛蓝关税通过排挤英属印度的靛蓝，保住了南卡罗来纳州种植园主的国内染料市场。每112磅进口干鱼征收50美分的关税安抚了新英格兰渔民，而每112磅未锻造钢征收56美分的税则促进了新泽西州的钢铁工业。
这些关税是新政府的主要收入来源，财政部长亚历山大·汉密尔顿认为这些关税筹集的资金不足。一年后，他向国会提交了第二份法案，要求提高关税“以偿还美国债务，并鼓励和保护制造业”。国会没有反对将靛蓝关税提高到每磅25美分，或将进口钢铁关税提高到每112磅75美分。
尽管汉密尔顿随后计划支付“赏金”——我们今天称之为产业政策的现金补贴——来支持国内制造商，这在国会遭到了强烈反对，但他提出的为同一目的征收关税的提议得到了普遍接受，只要每个地区的立法者都认为其选民的利益得到了应有的关注。
立法者为何青睐关税
19世纪，国会每隔几年就会通过一项新的关税法案。 1828年的关税法案达到了顶峰，该法案针对的是钢铁、铅制品（例如步枪子弹）、羊毛、羊毛服装和织物、窗玻璃、大麻和亚麻的进口。
受益者主要是东北部和中大西洋各州的制造商，以及肯塔基州、俄亥俄州和密苏里州的农民，以及北方各地的养羊户。美国南部腹地几乎没有生产受新关税保护的商品，因此这项法律遭到时任副总统、南卡罗来纳州人约翰·C·卡尔霍恩的强烈反对。
国会的讨价还价最终将新法律中的进口关税推高至如此之高，以至于批评者所称的“令人憎恶的关税”所产生的收入达到了1830年进口价值的57％，这是美国历史上最高的平均关税税率。
关税曾是美国国会的首选工具
关税收入占进口商品总额的百分比。
资料来源：耶鲁预算实验室
注：2025 年的预估数据包含目前暂停 90 天的“互惠”关税，以及正在进行的 232 条款调查中可能产生的关税。访问 {BECO MODELS TRADE} 查看彭博经济研究的最新预估数据。
有两种方法可以衡量一个国家的关税保护程度：计算政府征收的关税占所有进口产品价值的百分比（如上图所示），或计算政府征收的关税占仅面临关税的进口产品价值的百分比。
在19世纪的大部分时间里，这两个百分比相差不大，因为几乎所有进入美国的商品都要征收关税。但到了19世纪70年代，情况发生了巨大变化，所有进口商品的平均关税税率与被征收关税商品的平均关税税率之间的差距越来越大。原因何在？参议员和众议员们已经熟练地操纵关税以达到政治目的，他们把许多产品的关税完全取消，但对那些对其选民或捐助者至关重要的商品却保持高额关税。
这一变化在1897年的《关税法案》中清晰可见。当时，大型制造商主导着美国经济的大部分领域，并要求加强对进口产品的保护。当这项关税法案提交参议院辩论时，参议员们提出了多达872项修正案。最终通过的法案内容详尽，例如，明确规定进口铬基黄色颜料的关税为每磅4.5美分，而铁基蓝色颜料的关税为每磅8美分。这些区别体现了游说团体的艺术造诣。
1913年伍德罗·威尔逊就任总统后，国会撤销了部分关税上调政策。威尔逊是一位民主党人，自诩为美国首位消费者友好型总统，他曾积极倡导降低关税。一项允许国会征收个人所得税的宪法修正案——在他上任前获得批准——也使得关税不再是政府收入的重要来源。
但1917年第一次世界大战结束后不久，共和党控制的国会再次提高了关税。1922年的《关税法案》影响深远，对从娃娃头（其价值的70%）到小提琴松香（15%）再到白色漂白蜂蜡（25%）的所有商品征收进口关税。国会甚至不遗余力地保护念珠产业：廉价念珠的进口商只需缴纳15%的关税，而用金或银制成的念珠则需缴纳50%的关税。
放弃关税权力
国会支持关税并非偶然：关税的益处往往集中在特定地域，而其成本则分散且难以预测。例如，钉子工厂主可能会合理地反对降低钉子关税会增加进口，威胁他们的利润和工人的就业，并损害工厂所在地的经济。支持降低关税的理由则不那么具体：钉子价格下降将使房屋装修成本略低，并且随着钉子制造商通过购买更高效的机器、关闭过时的工厂或将生产转移到海外进行调整，生产率也会提高。
虽然总统可以权衡将资本和劳动力从钉子制造业转移出去所带来的长期利益与进口增加带来的直接损害，但代表工厂城镇的国会议员却不能只着眼于长期利益。
立法者并非忽视了这种动态或贸易的益处。但直到 1930年《斯姆特-霍利关税法》带来灾难性后果——该法案将许多产品的关税提高到1922年设定的高水平之上——国会才在富兰克林·罗斯福总统的敦促下同意将贸易权力下放给白宫。大萧条已经拖累了消费者支出，而更高的关税可能使情况雪上加霜：1930年至1932年间，美国进口量下降了近三分之一，而由于贸易伙伴国采取报复措施，提高美国制造商品的关税，出口商也遭受重创。
政客们急于重振疲软的经济，开始意识到美国贸易政策需要国会的保护。这个保护工具就是一部几乎被遗忘的法案，名为《互惠贸易协定法》。
1934年的法律仅有两页篇幅，授权总统与外国政府签署协议，将关税降低至多50%，无需国会批准。“去国会要求废除《斯姆特-霍利关税法》或降低其税率是愚蠢的，”国务卿科德尔·赫尔简洁地解释道。该法律为国会提供了一种途径，使其能够摆脱高关税，因为高关税惠及某些行业，却损害了美国消费者和经济增长的利益。现在，国会可以把责任推卸给富兰克林·罗斯福总统了。在国会袖手旁观的情况下，罗斯福政府到1945年已与32个国家达成贸易协定。这些协定都是互惠的——也就是说，作为对加拿大降低美国出口产品关税的回报，美国也将降低其对加拿大进口产品的关税。或许更重要的是，这些协定包含一项名为“最惠国待遇”的规定：如果美国降低对加拿大雪松木瓦的关税，那么该较低税率将自动适用于瑞典、瑞士以及任何其他签署类似协定的国家的雪松木瓦。
《互惠贸易协定法》赋予总统在贸易政策方面的主导权，从而推动了关税的下降。这并非意味着国会失去了影响力，而是改变了施加影响力的方式。
自二战以来，降低贸易壁垒一直是美国经济领导力的一个重要方面。这种领导力体现在广泛的协议上，例如1994年123个国家达成的建立世界贸易组织的协议，以及一些较为有限的安排，例如2020年的《美国-墨西哥-加拿大协定》。参与此类谈判需要国会批准，但此后，行政部门将占据主导地位。众议员和参议员可以敦促贸易谈判代表增加或删除某些条款，但他们只能对最终结果投赞成票或反对票。他们再也不能为了安抚选民而对盐酸或冷冻鲈鱼的关税进行小修小补了。
对国会职能的限制，对反对更开放经济的人来说无疑是火上浇油，但这些限制的存在是有充分理由的。国际贸易协定曾经很简单——1935年的美加贸易协定只有短短八页文本，外加一份商定的关税税率清单——而21世纪的贸易协定则包含数百页的法律术语。如果国会议员能够按照某个利益集团的要求逐句逐句地挑剔这些条款，那么任何贸易协定都永远不会获得批准。
这并不意味着国会完全置身事外。1956年，国会指示艾森豪威尔政府限制其他国家向美国出口纺织品，由此产生了以各种形式持续了半个世纪的进口配额制度。1981年，国会威胁要限制日本汽车进口，迫使里根政府寻求“自愿”出口限制，日本同意了。2016年，国会甚至拒绝对12国参与的跨太平洋伙伴关系协定进行投票。该贸易协定是奥巴马政府为制衡中国日益增长的实力而构想的。2015年，两党国会领导人都支持一项授权谈判的法案，但随着国内政治的变化，国会的支持逐渐减少。其他11个国家使该协定生效，但美国失去了与中国一些近邻建立更牢固关系的机会。
国会还可以通过一些不太明显的方式表达其保护主义倾向。其一是修改政府审理有关补贴或不合理廉价进口产品损害美国制造商或工人利益的投诉的程序。此类投诉会引发两个不同的联邦机构的调查，最终可能导致政府对相关产品征收高额关税。多年来，国会逐渐修改了这些调查的规则，使美国公司更容易胜诉。在涉及联邦资金时，美国还一再加强对使用美国制造产品的强制要求。这项反进口政策是美国地铁隧道建设成本高出其他高工资国家数倍的原因之一：承包商必须使用美国制造的钢材——由于国会中钢铁行业的盟友要求征收高额关税，美国钢材是世界上最昂贵的。钢铁制造商和钢铁工人工会对此表示赞赏。另一方面，建筑工人和公共交通乘客不太可能将“购买美国货”的规定与国会强加的、导致轨道交通项目寥寥无几的巨额成本联系起来。
那么，如果国会重新获得对美国关税的否决权，我们又会期待什么呢？答案并不像以前那样简单明了。许多制造商依赖进口的原材料，而这些原材料在美国生产无法盈利。他们的愿望清单将倾向于对竞争产品征收高额关税，而对他们必不可少的进口产品不征收关税，这让国会议员面临更复杂的选择。
然而，国会山的大部分压力仍然来自保护主义阵营。特朗普对中国征收的三位数的全面关税，或许过于极端，难以获得太多支持。但国会几乎没有人反对特朗普于4月5日对几乎所有进口产品征收10%的关税，国会中宣布其关税违反美国与加拿大和墨西哥的贸易协定的决议也几乎没有获得支持。
尽管存在数字贸易和国际供应链，但“用高关税保护制造商是繁荣的关键”这一说法似乎在今天的国会中几乎和在亚历山大·汉密尔顿时代一样难以抗拒。
马克·莱文森是华盛顿特区的经济学家和历史学家。他的最新著作是《打破常规：全球化如何从物质转移到思想传播》。
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