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当经济学家试图解释美元作为唯一真正全球货币的超大作用时，他们会指向结构性因素，例如美国在全球GDP中的占比，或美国金融市场的深度和流动性。这种方法支撑了许多金融市场参与者的乐观看法，即无论发生什么，只要美国仍是世界领先经济体，美元就将保持其避险地位。
第二届特朗普政府的出现提醒我们，单纯的数字只能带我们走到这一步。正如历史学家会告诉你的那样，解释国际货币兴衰的是人的行动，而不是抽象的经济或市场。是人们采取了关键步骤，建立了使美元国际化的机构。而最终决定这些机构是存续还是消亡的，也将是人。
保罗·沃伯格，美国联邦储备系统的主要设计师 © Bettmann Archive
在全球美元的“父系”传承中，最有资格的人可能是保罗·沃伯格，这位德裔美国人出身于汉堡的沃伯格银行家族。年轻的沃伯格曾在汉堡、巴黎和伦敦从事国际金融工作，1895年通过与库恩-洛布银行王朝联姻，于1902年移民美国。丰富的国际经验让沃伯格深刻认识到，伦敦作为全球贸易信贷和投资融资的主要来源，为英国带来了巨大优势。这些优势惠及了世界各地，包括几乎完全依赖伦敦和英镑获取国际信贷的美国。
像许多归化公民一样，沃伯格对他的新国家怀有深深的忠诚。他担心美国经济对伦敦和英镑的依赖使其暴露于无法控制的外部冲击之下。他还意识到，伦敦作为国际金融中心的吸引力依赖于英格兰银行的支持，后者随时准备充当最后贷款人，保证市场的流动性和稳定性。因此，美国若想推动美元的国际使用，其缺乏中央银行的现状无疑是个障碍。
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本文中美元的图像来自弗洛伊德·道格拉斯的“金美元”系列，这位荷兰艺术家通过镀金1美元钞票的丙烯酸雕塑，以诙谐的方式评论消费文化。
从1906年开始，沃伯格成为建立这一机构的不懈推动者。他认为，未来的中央银行的关键功能之一将是发展以美元计价的信贷工具市场，用于资助国际贸易。他采用欧洲术语，将这些银行汇票或票据称为“贸易承兑汇票”，预期中央银行将通过“承兑”或购买它们来润滑贸易信贷的新市场。
沃伯格撰写报纸专栏，在公众论坛上发言，克服了因浓重口音而生的羞怯。1910年，他加入了在佐治亚州海岸附近的杰基尔岛会面的少数专家小组，共同商讨最终成为《联邦储备法》的条款。1914年，他成为联邦储备委员会的创始成员。他起草的法规允许美联储购买美元贸易承兑汇票，以此培育市场。到1920年代，这一市场已发展到美元贸易承兑汇票的价值与伦敦发起的英镑贸易信贷相当，有时甚至超过后者。
美元作为英镑竞争对手的地位在1930年代遭遇挫折，当时美联储退出承兑市场，美国经历了一系列削弱性的银行和金融危机。二战后，美国成为西方世界唯一的超级大国，为美元打开了机会之窗。但要巩固美元的国际角色，还需要另一位杰出人物哈里·德克斯特·怀特的介入。
怀特的出身比沃伯格更为朴素。他的父母是立陶宛移民，父亲是个小贩，后来开了五金店。怀特性格乖张，在加入亨利·摩根索的财政部之前，他从事了一段没有回报的学术生涯。1934年，他进入财政部，升任部长助理，全面负责财政部参与二战相关的所有国际经济和金融事务。战争期间，怀特起草的计划经过修改，成为美国对国际货币基金组织、世界银行和布雷顿森林体系的蓝图，这些机构为战后国际货币秩序和美元主导地位奠定了基础。
当然，美国必须与1944年在新罕布什尔州布雷顿森林召开的国际货币会议上的其他国家谈判。怀特必须与他的英国对话者约翰·梅纳德·凯恩斯周旋。但怀特计划的关键要素直接进入了布雷顿森林协议。
具体而言，怀特试图将美元确立为布雷顿森林体系中唯一完全可兑换的国际货币。协议的早期草案规定，汇率应与黄金或“可兑换黄金的货币”挂钩。当凯恩斯的一位同事丹尼斯·罗伯逊无意中指出，战后只有美元可能自由兑换成黄金时，怀特看到了巩固美元角色的机会。他和团队通宵重写协议，将“可兑换黄金的货币”改为“黄金……或1944年7月1日生效的重量和纯度的美元”。布雷顿森林协议因此将美元 singled out 为战后国际货币体系其他元素围绕的“太阳”。
随后美元主导的时期并非仅归功于怀特和布雷顿森林体系创建的机构。马歇尔计划为欧洲提供了恢复国际支付和将其经济重新融入全球秩序所需的美元。美国领导人通过同意建立《关税及贸易总协定》，绕过了国会不愿加入国际贸易组织的阻力。
1947年11月，美国国务卿乔治·C·马歇尔在关于向欧洲提供美元的计划的听证会上 © Bettmann Archive
美国支持欧洲一体化和欧洲经济共同体的建立，这一立场让欧洲政策制定者确信，依赖一个坚定联盟伙伴的货币是明智的。北约向欧洲表明，他们不仅拥有一个经济伙伴，还有一个在地缘政治上可靠的伙伴，其承诺——及其货币——是可以安全依赖的。美国强劲的经济增长表明，美国能够履行其义务。
因此，即使1971年与美元挂钩的布雷顿森林汇率体系崩溃，美元的全球核心地位依然存续，受到沃伯格、怀特及其同胞建立的机构支持：一个独立的联邦储备系统、美国及其伙伴致力于开放的世界贸易体系，以及一个坚如磐石的地缘政治联盟。美元的持续主导地位源于纯粹的数字——美国在全球GDP和金融交易中的巨大份额——但同样源于关系和互助。
唐纳德·特朗普仅用了几个月就削弱了——如果不是摧毁了——这些关系和互助。特朗普及其任命的官员质疑近一个世纪以来美元主导地位所依赖的价值和安排。在人们的记忆中，支撑这种主导地位的机构的存续首次被置于疑问之中。
首先，美国的经济例外主义受到质疑。近年来，美国经济表现优于其他发达国家。它是全球领先科技公司的所在地，在人工智能研究领域处于前沿。它拥有对创业友好的文化，连续创业者的失败可以被原谅，还有发达的风险投资行业为新企业提供种子资金。它是外国人才的磁石。
但过去为真的事物并不能保证未来依然如此。公共部门和美国大学的研究能力正在被削弱。技术移民是否仍将美国视为欢迎之地是一个悬而未决的问题。政策不确定性和对法治的怀疑威胁使美国成为一个不那么吸引投资的地方。
自1950年代初以来，美国在全球出口中的份额已显著下降，从18%降至仅11%。这一趋势本身并无不健康之处。它反映了二战后全球经济重建的成功，而美国在此过程中发挥了重要作用。但由认为国际贸易是零和游戏的政客通过高耸的关税进一步减少美国在全球贸易中的份额，将是明显不健康的。历史上充斥着这样的例子：一个国家的商业联系如何支持其货币的国际使用，而这些联系的中断如何削弱货币的国际地位。
原因显而易见。作为主要贸易国的货币是其出口商和进口商的天然栖息地，这些企业在全球市场中举足轻重。因此，其他地方的出口商和进口商在寻求与这一主要经济体做生意时，也有类似动机使用其货币，因为这对他们的客户和供应商来说方便。寻求在这一主导国家的金融市场借贷的外国实体也有类似动机。因此，当一个经济体在全球贸易和金融中的比重下降时，推动其货币广泛使用的市场力量也相应趋于减弱。一种破坏美国贸易的扭曲的“美国优先”关税政策将加速这一过程。
此外，美国对制裁的随意使用也对美元构成威胁。甚至在俄罗斯袭击乌克兰及对俄实体实施制裁之前，美国已日益转向这一金融武器：受美国制裁的个人数量从2000年的912人增加到2021年的9400多人。2022年对俄罗斯实施的制裁加剧了各国通过分散美元资产来对冲风险的动机，因为俄罗斯的美元资产可能不仅被冻结，还可能被没收并重新用于乌克兰重建，这为其他国家可能遭受的命运树立了先例。
然而，重要的是，这些制裁是与美国盟友合作实施的，这使得俄罗斯政府在国际支付中几乎没有美元的替代品。但过去未必是未来的序幕。欧洲国家并未支持第一届特朗普政府对伊朗的“最大压力”政策及其重新实施的制裁。
特朗普第二任期内跨大西洋合作的衰退表明，未来可能出现更多这类分歧。特朗普在威胁使用经济武器——无论是关税、制裁还是其他措施——时毫不谨慎。在实施这些措施时，他并未与其他国家合作，反而恰恰相反。如果美国继续我行我素，那么不参与美国制裁努力的其他国家的货币将成为美元分散化的受益者。
然后还有美国麻烦的财政和金融前景。美元对中央银行作为外汇储备、对企业财务主管、主权财富基金经理和国际投资者总体而言具有吸引力，因为它供应充足，同时仍保持价值。美国为满足不断扩大的世界经济的流动性需求提供了稳定的美元供应，但并未过多供应以至于侵蚀人们对其价值的信心。
但如果迄今为止情况如此，美国的财政和金融困境可能在不远的将来将美元推向边缘。国会预算办公室的长期预算展望显示，公众持有的债务将从2024年占GDP的99%上升至2034年的116%、2044年的139%和2054年的166%。即将出台的立法，包括延长特朗普2017年即将到期的减税措施，可能会使债务增长得更快。没有一个神奇的债务占GDP比例阈值会自动失去信心。但无休止的减税、虚幻的支出削减和高水平的党派对立终将使外国投资者怀疑美元的前景。
如果美元因预期保持价值而成为有吸引力的价值储存和支付手段，那么特朗普政府削弱联邦储备系统独立性的举措将严重损害美元的吸引力。2月，特朗普签署了一项行政命令，声称“行使巨大行政权力的官员必须受到人民选出的总统的监督和控制”。他指示所有“所谓的‘独立监管机构’”在颁布前将监管提案提交白宫审查。他的代理司法部长萨拉·哈里斯向参议院表示，司法部将不再捍卫要求总统在解雇独立机构负责人时需说明“理由”的条款。
目前尚不清楚这些命令最终是否会被用来挑战美联储的独立性或杰伊·鲍威尔作为主席职位的安全性。但特朗普刚解雇了独立联邦贸易委员会的两名民主党成员。外国投资者将得出自己的结论。
此外，关于外国持有的美国债务证券是否将继续得到公平对待，也存在疑问。据报道，特朗普的财政部长斯科特·贝森特曾考虑将外国投资者持有的五至十年期美国国债转换为低利率的百年证券，无论这些投资者是否愿意。在2024年总统竞选期间，特朗普的顾问如罗伯特·莱特希泽提出了对外国购买美国国债征税的可能性，以压低美元并提升美国出口竞争力。
特朗普提名担任经济顾问委员会主席的斯蒂芬·米兰，在他早先作为投资策略师时支持这一政策，并描述了其可能的实施方式。米兰提议对外国官方持有的国债证券征收“使用费”，方法是从其利息支付中扣留一部分。将这一措施称为使用费而非预扣税，可以避免违反国际税收协定。但这将违反国内外投资者应受到同等待遇的预期，这一预期是美元国际地位的基石。这种限制外国购买美国国债以贬值美元的努力——特朗普及其顾问显然认为这是可取的——可能会迅速失控。
最后，如果美国被视为背弃其盟友，美元的全球角色将受到损害。各国持有其联盟伙伴的货币作为储备并用于国际支付。这些伙伴被视为其外汇余额的可靠管理者，而持有盟友的货币也被伙伴视为善意的象征。在第一次世界大战前，三国同盟（德国、奥匈帝国和意大利）和三国协约（法国、英国和俄罗斯）的成员持有其联盟伙伴的货币作为外汇储备。其他国家则持有与其有安全谅解的国家的货币作为储备。
在1930年代，不仅英联邦和帝国，还有相当一部分英国的其他盟友在伦敦持有储备，并将其汇率与英镑挂钩，这种安排被称为英镑区。在1960年代，德国和日本政府支持美元，帮助维持其国际货币地位，因为他们重视与美国的防御联盟，特别是驻扎在其领土上的美军。今天，台湾、韩国和日本在其外汇储备中持有 disproportionate share 的美元，因为它们依赖美国的安保伞。在特朗普与泽连斯基在椭圆形办公室的争吵和对俄罗斯的绥靖之后，联盟政治对国际货币地位重要性的观念即将接受实时检验。
最终，美元的命运将取决于美国领导人维护法治、尊重权力分立以及履行对外国伙伴承诺的意愿。这将取决于国会、法院和公众是否准备好让他们承担责任。谁能想到事情会发展到这一步？
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